下一个30年的起点丨聚焦土地五大新政热点解释

 

土地制度成为了推动中国经济转型的重要力量,必定有自身的独特性。

从权力结构看:

第一,土地制度的形成不是靠演化而来,而是靠权力重新建构的;

第二,我国将土地制度确立为国家的基础性制度。

从体制特征看:

第一,土地制度是中国特色社会主义最重要的制度;

第二,土地所有制是社会主义公有制的最重要的所有制形式;

第三,土地利益的归属是中国特色社会主义最主要的实现形式。

从制度安排看:

我国的土地制度安排是全世界最特殊的,直接影响了经济运行的过程。主要表现在第一点,实现了城市的土地国有制,农村的土地集体所有制。第二点,在三个方面,政府形成了对于整个土地制度运行的主导:一是在规划和用途管制上由政府主导,二是在土地市场上由政府独家垄断,三是在土增值收益上由政府管理。

这一套独特的制度安排形成了中国非常独特的以地谋发展模式。

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一.土地出让金划归税务部门征收对政府及行业的影响和意义

1.土地财政的由来

分税制:1994年起,国税与地税分家,中央财力大增,地方政府逐渐力不从心。

土地储备:1996年,为了解决“国有企业脱困、土地资产流失”等问题,上海成立了我国第一家土地储备机构—上海市土地发展中心,标志着我国土地储备制度的诞生。随后,杭州、武汉、青岛、南通等地纷纷成立土地储备机构。

虽然各地各阶段土地储备的模式有所不同,但总体上都可分为征收、储备、供应三个环节。储备环节的出现为地方政府谋求以地生财提供了可能。

2.土地出让金划归税务部门征收政策的目的

2021年6月4日,财政部等四部门联合发布《关于将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》,引发了颇多解读与猜测——是否意味着各地土地出让金直接归中央政府了?是否意味着土地财政时代终结了?

目前,此文件引发的各类解读还在发酵,有必要再读一下原文:

为贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求,决定将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。

上述内容已经明确指出了《通知》的本质目的:

1.主旨是为了贯彻党中央国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的部署;

2.直接目的是平稳有序地推进划转工作。

《通知》从先试点再推广,应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入,具体征缴流程,非税收入票据,资金入库后需要办理退库等多个方面重点阐述了操作中的具体问题,并且又通过附件形式配上了流程图,以更加清晰地说明。

除上述征收程序外,其他涉及土地出让金的内容均没有变化:

1.土地出让金性质没有任何变化,仍然属于非税收入;

2.土地出让金的实质内容没有任何变化,还是由专业部门编制收支计划。

3.土地出让金与土地财政升级版

土地出让金:地方政府自主出让土地为各地政府建立了非税收入渠道,并有了一定的积蓄,尤其是2004年实行经营性用地必须招拍挂以来,土地出让金总占地方政府可支配收入的比重逐年增长。综合来看,90%以上的城市土地出让收入占地方财政收入的一半以上,土地财政收入仍是地方财政收入极其重要的组成部分,但各地差异较大,北京、杭州、重庆等已进入土地出让金两千亿元俱乐部。

2010-2018年,全国土地出让金年收入在3-4.2万亿元之间,2020年更是猛增到8.4万亿元。各地政府一边忙着向上要新增用地指标,一边忙着向下拆旧解放存量用地。近年来,中央允许地方政府发债和银行融资,虽缓解了土地财政的依赖,但从根本上根治土地财政已越来越难。

2020年全年,地方财政总收入(一般公共预算收入+政府性基金预算收入+国有资本经营预算收入)共33.9万亿元,其中地方国有土地使用权出让收入约8.4万亿元,占比24.8%,如果算上房地产相关税费3万亿元,土地财政占比约三分之一。

正因为土地与房地产业的巨大敛财作用,使得中国经济染上了两个过度依赖的“毒瘾”:中央政府过度依赖房地产对宏观经济的支撑作用,地方政府过度依赖土地财政对区域经济的支柱作用。如今,随着区域经济发展加速和土地资源的日趋紧张,在原有靠出让土地直接收益与土地房产税费间接收益基础上,又派生出土地财政升级版:

  • 耕地占补平衡指标交易收入。拿广东来说,2020年底官方的标价是一亩耕地指标25万元左右,但网上挂牌价已达到79万元每亩,所以造水田是一笔巨大的金山,不管你是实际投资来“造”,还是“造”数据表格。

  • 城乡建设用地增减挂钩指标交易收入。这个指标的价格差异巨大,收益也巨大,复垦一亩村集体闲置地的成本预计需要数万元,一亩城乡建设用地增减挂钩指标的公开交易价格在50万元左右。如果拿到县城或市里开发,一亩地的价值估计有百万或千万元,如果拿到一线城市的中心区域,每亩过亿的价值也不足为奇。这个交易的区域跨度越大,价差越大。

2018年3月26日,国务院办公厅出台《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》(国办发〔2018〕16号),地票、地券等用地指标异地交换制度应运而生。

【蕴藏的危机!】

据自然资源部官网报道,2020年全国土地指标异地交易收益一千亿元,用于精准扶贫。指标跨省既是区域经济发展的重大机遇,也蕴藏着巨大的危机!

举一个案例,比如相对不发达的粤北地区的韶关某县,向市里或省里上交一亩城乡建设用地增减挂钩节余指标可以收入50万元,而县里的经营性建设用地挂牌价才每亩20万元出头。所以,干脆不用自己发展经济,卖指标就够了,长期以往就把自己的县域全部搞成“绿水青山”的保护区了。


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4.土地财政的后遗症

01.房地产调控成空调

房地产调控基本呈现着3-5年一个大周期,每年都有小周期,基本都是年头紧、年尾松,因为年头要响应中央两会,要政绩,要保住帽子,年尾要卖地保财政收支平衡,要保命,保住饭碗,周而复始,房地产调控就成了猫捉老鼠、贼喊捉贼的游戏。其背后原因就是各地政府依赖土地财政。

02.政府融资平台清理理不清

政府融资平台纯属中国独有的土地政府垄断下的经济怪胎,由于财力不足,中央政府默许地方政府卖地生财。

又由于自有资金不足,中央政府又默许地方政府编造空壳的平台公司到银行融资骗贷用于土地开发前期投资,由于担心政府债务风险,中央政府又紧急叫停各类纯骗贷的空壳平台公司。

上平台容易,说停哪能停得了呢?旧的还未清理完,新的五花八门的平台公司又换了马甲上台了。

03. 征地冲突愈演愈烈

由于卖地可以生财,所以地方政府征地的冲动就控制不住,征地冲突就愈演愈烈。尽管有《土地管理法》第47条征地补偿政策及严格的征地审批流程限制,但各地政府还是充分发挥自己的主观能动性,尽可能征更多的地以便于闹饥荒时充饥。

比如未完善征地审批的所谓预征地、土地脱钩等,扩大征地范围、虚增征地面积等,随意制定或任意提高征地补偿标准等,征地的随意性已经成了引发社会矛盾的主要根源。

04.村庄被拆并、农民“被上楼”

城市要发展,产业要发展,农村被侵蚀是必然的,除了农村的集体农用地不断被征为国有,农民的宅基地不断被掠夺更是司空见惯,因为利用集体宅基地谋财比征农地的流程要简单得多。

所以,从中央到地方,宅基地变卖的政策可谓五花八门。比如,增减挂钩政策,山东的村改社工程,河北的新民居工程,四川的拆院并院工程,江苏的万顷良田工程。看上去都很美,核心点都是把宅基地集中集约,节余指标腾挪走卖钱,结果是农民“被上楼”,农民伯伯愿意吗?生活方式改变了,楼上楼下,电灯电话,但是如果生产方式没变,没有引入新的产业,还得靠自己的一亩三分地,这就是典型的“伪城镇化”。2021年6月1日实施的《乡村振兴促进法》提到了“严格限制村庄拆并”,就是要立法制止由于卖地冲动引发农民“被上楼”。

05.引发实业恐慌/实业空虚

由于追求土地财政,致使地价飞涨,成本加大,又导致产业外迁。有些聪明的地方政府就会人为降低产业地价,或者给予补贴来留住产业,但产业土地让利造成的财务窟窿就会用拉高商住地价来补,又导致房价飙升,商住者苦不堪言甚至逃离。

土地财政引发实业恐慌的直接结果是实业企业不再关注研发、产业本身,而是关注用产业获得的土地增值,于是实业企业的地产化倾向加速,比如曾经的富士康大规模圈地自建,当下的华为、腾讯等知名科技企业斥巨资拿地扩张。

无数的先例已经证实,存活了多年的企业所创造的利税相比于企业消亡后留下来原址的土地价值要小得多。

5.土地财政的解药

土地财政从产生之初就一直遭受质疑,但有一点是业内外基本达成的共识,房价暴涨的根源是“土地财政”,土地财政的根源是“中央与地方政府的财权之争”。另有一点是肯定的,土地财政功大于过!还有一点是肯定的,土地财政就像是上瘾的毒药,想消除地方政府对土地财政的依赖性,比戒毒还难!无论是土地财政的初始版,还是令人眼花缭乱的升级版,从长远来看都是不可取的,都是短视的。

解决地方政府对土地财政的依赖性很难,但还是有药可治:

  • 培育新的财源税源,从根本上断奶;

  • 改变政府融资模式,变负债融资为权益融资,共担风险;

  • 构建产业与商住统一的土地定价体系;

  • 调整优化土地产业链上的各方利益分配机制,增加原土地使用权人权益,抑制地方政府卖地冲动;

  • 严格执行中央的低效地再改造政策,鼓励存量挖潜。

6.土地出让金划归税务部门征收的积极意义

土地出让金划归税务部门征收意义需要时间来检验,但有几点是肯定:

01. 对房价不会造成直接影响,该买房的不必观望,网传的因土地出让金上缴国库而抑制地方政府卖地冲动,导致地价滑坡,房价走低,纯属过度解读。

02. 对土地市场会造成一定的影响,地价、地款更加透明,勾地难度进一步加大,开发商耍大牌拖欠地款的可能性没了,地方政府在产业招商中与土地款相关的各类返还政策落实不了了。

03. 土地出让金收入的公开透明,为国家房地产税制改革做准备,中央与地方的分利机制、乃至话事权会重新优化调整。

04. 加快乡村振兴战略落地,2020年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》,到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

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二、国土空间规划引发土地及房地产开发技术体系的变革

1.什么是国土空间规划?

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。

一个核心:形成以“国土空间规划”统领“多规合一”的规划体系。

五层结构:国家、省、市、县、镇(乡)。

三线划定:永久基本农田保护线、生态保护线、城镇开发边界线。

三级规划:总规、详规、专规。国土空间规划体现国家战略,自上而下逐级落实国家意志,下层级国土空间规划要服从上层级国土空间规划,相关专项规划、详细规划要服从总体规划。

十五年规划期:2020-2035年,展望至2050年,各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市(镇)总体规划、海洋功能区划等,已批准的成果纳入同级国土空间规划中。

2.国土空间规划下的土地开发模式

在国土空间规划下,土地开发分为三种模式:

  • 城镇开发边界以内的新增成片开发(新城新区、开发区等);

  • 成片存量开发模式(大型老旧厂区、老矿区、老机场等);

  • 城镇开发边界以外的乡村非成片开发(乡村旅游区、特色小镇、田园综合体、民宿集群等)。

【最新《用地用海分类指南》亮点解析】

2020年11月17日,自然资源部办公厅发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》。

1)强调全流程管理

2)强化全空间管控

3)取消管理漏洞较大的“风景名胜设施用地”

4)开创性提出“留白用地(16)”一级类

5)增设“湿地(05)”一级类

6)“农业设施建设用地(06)”纳入全程管理

7)保留并提升“娱乐康体用地(0903)”二级类

8)“旅游用地”类别并未出现

3.国土空间规划过渡期政策

2020年10月22日,自然资源部副部长庄少勤电视讲话将出台过渡期政策;2020年11月24日,自然资源部《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》自然资发(2020)183号。

在新的国土空间规划批准生效前,为落实国家发展战略,保障“十四五”近期重大基础设施和民生保障项目、重大产业项目建设用地需求,各省(区、市)可按照2019年国家下达的新增建设用地计划的50%预支建设用地规模。

解读:土地利用总体规划已到期至国土空间规划还未批的过渡期,预支规模,2019年新增年度指标的50%。

新增城镇建设用地原则上应布局在报批的城镇开发边界内,并符合在国土空间规划中统筹“三条控制线”等空间管控要求。

解读:原则上布置在城镇开发边界内,符合三线管控。

《全国国土空间规划纲要》经批准后,将尽快明确各省(区、市)到2035年建设用地规模。各地要抓紧统筹推进省以下各级国土空间规划编制,确保2021年三季度前基本完成县级以上国土空间总体规划编制报批工作。

解读:新规模在全国纲要批准后发,会尽快,也许就在这几天;2021年9月底前预计要完成县级以上方案编制审批。

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三、农地入市对房地产业的影响有多大

农地入市,全称是“农村集体经营性建设用地入市”,其本质是建设用地规模和指标的入市交易,即在符合两规的前提下,不同用途的农村集体建设用地内部转化,甚至城乡建设用地增减挂钩。农地入市的益处是,吸引社会资本投资农村及现代农业,大大提高土地经营效益,盘活存量土地,增加供应,而供地的农民会因此获得利益,增加农村地区的消费水平。

2013年11月,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村集体建设用地,集体建设用地包括农民宅基地、村乡镇公益性公共设施用地和乡镇企业产业用地,其中只有第三类属于集体经营性建设用地。宅基地属于集体非经营性建设用地,我国农村仍实行严格的一户一宅制度,宅基地及其地上建筑物不得直接流转。

【新《土地管理法》亮点解读】

2019年8月26日,全国人大常委会审议通过《土地管理法》修正案,决定2020年1月1日起施行。

1)破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍(删除了原来的“用于非农建设的必须征为国有”的规定)。

2)改革土地征收制度:界定公共利益范围、征地补偿标准以区片综合地价。

3)完善农村宅基地制度。

4)为“多规合一”改革预留法律空间。国家建立国土空间规划体系,经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城乡规划。编制国土空间规划前,经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

5)将基本农田提升为永久基本农田。

6)合理划分中央和地方土地审批权限。

7)土地督察制度正式入法。

1.如何玩转宅基地

2019年9月30日,农村农业部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住房盘活利用工作的通知》;2020年1月1日实施的新《土地管理法》第62条在原有“农村实行严格的一户一宅制度”上增加“鼓励有偿退出”。然而,这被误读为宅基地及农村住房可以上市自由流通了,甚至可以到农村买地建房。

宅基地的所有新政并没有突破两个基本点:集体性质,非经营性,土地管理二元结构,宅基地是集体性质,村民小组是所有权人,分配到宅基地的村民只有有限使用权,没有继承权,更无法转让。宅基地是村小组分配给村里村民的记在户主名下的非经营性的土地。

【当下法规政策下的宅基地N种正确玩法】

1)鼓励自营自主创业

2)支持农户合作联建

3)鼓励有偿退出,交回村小组

4)统一盘整复垦复绿,城乡增减挂钩,规模与指标跨区域交易

5)调整为产业用地入市

6)与村小组合作联建联营

综述,我们应该如何正确看待农地入市呢?

一是集体经营性建设用地只是集体建设用地中的极小一部分;二是《宪法》第十条规定的我国土地管理的二元结构未变;三是集体经营性建设用地入市局部试点刚刚开始,全国性政策文件还在酝酿中;四是在相当长的时间内,集体与国有土地完全同价是不经济、不现实的,相当于大量政府国有资产、所有企业土地资产、老百姓的房产突然缩水了。

而农地入市的意义,一是乡村振兴战略落地,集体资产流通,农民致富;二是增加了建设用地来源,增加了土地供给,对乡村项目有益,对都市房地产影响不大。

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四、房地产税会很快出台吗?

1986年9月15日,国务院发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》,但一直未正式实施,重庆市、上海市于2011年1月28日起正式试点开征房产税,试点效果褒贬不一。2015年8月1日,《人民日报》撰文《未来的房地产税不能成为恶税》指出,直接出台房产税会带来极为严重的重复征税甚至三重征税,无度加重税负的问题。

首先要分清房产税、房地产税、房地产税费体制、土地财政、财税体制改革的关系。房地产业涉及的税费含十余种税和二十多项费用,占到了房地产开发成本的15-20%,如果加上土地出让金,政府获取的收益占了房价的50%以上。

房地产税其实是一个体系,而不单单是一个税种,它包括开发、交易、持有这三大税收体系,需要结合我国财税体制改革进程对三个环节的税负进行合理协调和平衡,近期内全面推行“房产税”单一税种的可能性是极小的。

每到两会季节,都会有铺天盖地的有关房地产税的报道。据《中国政府网》《经济日报》于2015年8月6日报道,房地产税法已纳入人大立法规划(共102件,其中税法7件),正常会在2两年内完成立法,后未见正式报到。目前,我国现行的18个税种中,除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外,其余都是依据国务院条例的形式存在。中央提出要在2020年全面落实税收法定原则,依法纳税是依法治国的核心,也正是税收法定进程提速的表现,也与我国深化财税体制改革总体方案的重点相吻合。

税收体制牵扯到各方利益平衡,房地产税法体系改革事关重大,拭目以待!

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五、农地转用审批权下放的真实意义

2020年3月1日,国务院下发《关于授权和委托用地审批权的决定》(实际公布时间延迟到3月12日),被误读为土地管理放松了,“村长是最大的开发商”。其实不然,我们看看土地系列新政带来的“变”与“不变”。

01.变

  • 权力在不断下放,效率在不断提高;

  • 由原来的多头管理向多规合一、多审合一、多证合一转变;

  • 在一些限制条件下农地可以入市了(打破二元结构的尝试);

  • 集体土地征收补偿标准由“封顶”变为动态机制了。

02.不变

  • 集体与国有土地性质的二元管理结构本质不变;

  • 耕地保护基本国策不变,甚至更加严格;

  • 土地管理的核心是用途管理不变,甚至更加严格;

  • 国家管理土地的基本手段不变(规划管理、计划管理);

  • 用地必须合规合法合理;

  • 土地定价铁律不变:规划决定用途、区位决定价格。

03.农地转用审批权下放的真实意义

  • 抵御疫情带来的负面影响,提振信心,刺激投资,拉动经济;

  • 解决重大基础设施审批中的零星农地转用审批周期过长问题,加快重大基础设施建设;

  • 对国土空间规划中的留白规划是政策支撑(功能留白、规模留白、布局留白);

  • 乡村振兴战略的落地与实用性村庄规划的实施有了保障。

六、民利益,土地政策之根本

土地制度,使得“土地”成为中国地方政府巨大且不断增值的经济与信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法,中国土地收益的本质,就是通过出售土地未来的增值为城市公共服务的一次性投融资。

改革就是一系列的选择。但真正改变历史的选择,当时并不一定看得清楚,土地制度就是如此。从诞生到形成,它并没有一个完整的设计,却前所未有地改变了中国城市的面貌。该制度背后的经济含义,远比我们大多数人知道的深刻、复杂。

“政策”本身没有好坏之分,关键是如何使用。但是,随着城市化阶段的演进,土地政策也应该与时俱进。因为,“人民利益”才是土地政策之根本。


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